PARA SOLUCIONAR EL DEFICIT DE VIVIENDAS NO HAY QUE INVENTAR NADA . SOLO IMITAR LO QUE HIZO JUAN DOMINGO PERON

Maqueta de uno de miles planes de vivienda durante la gestion de Juan Peron

Por Alberto Castagnoli

Los instrumentos de la política de vivienda del gobierno peronista inaugurado el 4 de junio de 1946 fueron cuatro: los créditos hipotecarios, la construcción directa por parte de las autoridades, la líberación de derechos de importación para los materiales de construcción y la pró­rroga de los contratos de alquiler.
La principal herramienta con que contó para hacer frente al problema de la vivienda fue el Banco Hipotecario Nacional, cuyo funcionamiento se encuadró en el marco de la reforma bancaria iniciada ese año a partir del Decreto 8.503/46 que nacionalizó el Banco Central.` Una serie de decretos y leyes posteriores organizaron lo que se conoció como el "sistema bancario oficial", y dieron nuevas cartas orgánicas a los bancos oficiales. Toda esta legislación iba a quedar posteriormente ratificada por la Ley 12.962.
El decreto que estableció el régimen del Banco Hipotecario Nacional fue el que lleva el número 14.96 1, ratificado por la Sección vii de la Ley 12.962. El artículo 1 del mismo definía la institución como "una entidad autárquica del Estado nacional que integra el sistema del Banco Central de la República Argentina a los fines de la coordinación de sus actividades con la política económica, financiera y social del Estado". Al determinar que su objeto era el otorgamiento de crédito real con garantía hipotecaria, se puntualizaba que sería la única institución oficial habilitada para realizar específicamente tales funciones (art. 4). Con este instrumento legal, el Banco, apartado de las bases sobre las cuales había actuado durante sesenta años, iba a desenvolverse durante una década, dando a su acción operatoria un nuevo sentido.
El mismo limitó los préstamos ordinarios no destinados a edificación hasta casi desaparecer después de 1950.por el contrario, los préstamos de fomento para la edifica­cion pasaron de representar el 10% del monto total escri­turado en 1947, al 73% de 1953, salvo el leve retroceso experimentado en 1952, momento en que se intentó in­yectar a la plaza fondos destinados a atender la demanda más solvente, con el fin de incentivarla.
La característica más saliente de la nueva carta orgáni­ca fue la sustitución del instrumento operativo tradicional, la cédula, por el suministro de dinero efectivo por parte del Banco Central, Esta provisión de fondos para el cumplí­miento de sus funciones se efectuaba con la garantía de las hipotecas realizadas, tributando el Banco un interés del 2,8% anual sobre las sumas recibidas, cuyo importe se debitaba periódicamente.
Esta sustancial modificación operativa fue seguida por otra resolución del Banco Central del 22 de junio de 1946, que disponía el rescate en efectivo, a la par, más los intere­ses corridos hasta el 30 de junio del mismo año, de todas las Cédulas Hipotecarias Argentinas.
Pese a la magnitud de las operaciones a realizar, todo el procedimiento se cumplió debidamente, realizándose la tarea con un mínimo de molestias para el público.
El valor nominal de las cédulas en plaza ascendía a $1.497.329.000 y su rescate en efectivo, con intereses, importaba $1.510.699.333,25. Al 31 de diciembre de 1946 habían sido rescatadas por un valor de $1.495.191.550 y se habían abonado $1.459.843.170,98, que incluían el valor nominal de los títulos, los intereses y otros saldos pendientes de pago a los depositantes en el momento del rescate. Junto al rescate de las Cédulas Hipotecarias Argentinas el Banco prestó su colaboración para recibir suscripciones a los títulos del Bono Hipotecario del Banco Central de la República Argentina 2,5% 1956, y Crédito Argentino Interno‑Conversión 3% 1946‑Serie F, obteniendo en su conjunto 6.296 suscripciones por un importe nominal de $80.397.400. La nueva modalidad adoptada permitió que el Banco dejara de lado la rigidez, en cierto modo estática, de su antigua operatoria y adquiriera, mediante el instrumento de su nueva carta orgánica, la amplitud, agilidad y soltura que necesitaba para desempeñar la función económica y social que se le encomendaba. Después de sesenta años abandonó su clásico sistema de préstamos uniformes, que imponía el manejo de las Cédulas Hipotecarias Argentinas, para iniciar sus operaciones con dinero efectivo, más varia­das y elásticas. También posibilitó una expansión abrupta del flujo escriturado, subiendo, según estimaciones de Oscar YuJnovsky, de 37 millones de pesos ley de 1960 en 1946, a 219 millones en 1949. Esto provocó un incremento del saldo, cuyo máximo relativo se registró en 1950 .
Durante 1946 la aplicación de las normas de la nueva carta orgánica debió limitarse a aspectos más bien secundarios. La innovación más radical puesta en práctica fue la del otorgamiento de préstamos en efectivo, puesto que, en razón de carecerse de reglamentos correspondientes para operar en otras condiciones, fue preciso mantener las anteriores modalidades, prescriptas por las leyes 8.172 y 10.676 vinculadas a préstamos ya constituidos o que se constituyesen durante ese período, formalizándose los contratos hipotecarios bajo las mismas bases anteriores de intereses y plazos."
Se procuró otorgar la mayor ayuda y los máximos benieficios a las personas menos pudientes, con preferencia a los jefes de familia, obreros o trabajadores modestos. Y con ese fin el Banco amplió las facilidades de sus préstamos, instituyéndose créditos de fomento, con tipo de interés que llegaban al 2,80%, y con los márgenes de garantía totalmente cubiertos, pues sus importes alcanzan el 100% del valor de los inmuebles afectados, tales características se complementaban con un seguro de vida del deudor, para destinar su importe al pago de la deuda hipotecaria en la eventualidad de la muerte del titular.
Se trataban especialmente las operaciones destinadas a construir casas de departamentos, para habitación de propietarios, socios de cooperativas, de mutualidades o de sociedades de responsabilidad limitada, casas colectivas para alquilar módicamente, para levantar hoteles de turismo, salas de espectáculos públicos, clínicas, establecimientos de enseñanza y fincas de verano. Del mismo modo se contemplaban financiaciones para urbanizar o crear nuevos barrios familiares.
Con la radical innovación en la forma de obtener fondos para los préstamos, el Banco dejó de ser un mero comisionista de los capitales en busca de inversión provechosa y segura y, al quedar habilitado para acordar préstamos directamente en dinero efectivo, sus funciones cobraron de inmediato una mayor agilidad, permitiéndole el extraordinario desarrollo de sus operaciones que ya acusaba el ejercicio de 1947, con la especial significación de que a la gran masa de dinero movilizada se le dio una dirección social definida.
La evolución de la deuda hipotecaria demuestra que el Banco después de haber cumplido ampliamente los fines para los que había sido creado había llegado a una especie de estancamiento, en la época inmediata anterior a la re­forma bancaria. Así vemos que, mientras su cartera cons­tituía en 1915 el 19% de los créditos reales colocados en el país, en 1925 ese porcentaje alcanzaba el 37%.
Este proceso, sin embargo, se interrumpió después de la crisis de 1930, cuando se observa que tan sólo el 30% de los créditos hipotecarios corresponde a la cartera de la institución en 1936, y ese mismo porcentaje se mantiene en 1945.
Hubo períodos, como el de la crisis de 1929 (que se prolongó hasta el estallido de la Segunda Guerra Mundial) en que el Banco, en lugar de ayudar a atenuar los efectos de la crisis, absteniéndose de empeorar la situación del mercado inmobiliario, fuertemente presionado por la ofer­ta de venta de gran cantidad de propiedades, al verse obligado por el mecanismo legal y económico de su Carta Orgánica a una liquidación forzada de inmuebles contribuyó a la caída vertical de los valores inmobiliarios.
Las autoridades que asumieron la conducción económica del país en 1946 necesitaban incrementar los ingresos del Banco mediante recursos genuinos, en un contexto de crecimiento de la economía nacional, cuando las cédulas hipotecarias ofrecían un bajo interés y estaban gravadas por créditos, al tiempo que el proceso inflacionario iniciado al término de la guerra mundial hacía posible desde 1940 las cancelaciones adelantadas en detrimento de la cartera de la institución.
Por otra parte, el gobierno quería utilizar el crédito del banco para fomentar la construcción de viviendas para los trabajadores. Resultaba así que el 4% de interés que devengaban las cédulas hipotecarias era, a la vez, muy bajo para los potenciales inversores, y elevado para los modestos prestatarios que deseaban una casa para vivir. Se hacía imperioso entonces que el Banco modificara sustancialmente las bases financieras bajo las que había actuado hasta entonces.
A partir de 1947 se registra en la operatoria del Banco un notable incremento. Ya en ese año se acordaron préstamos por un volumen que tanto en número de operaciones, como en monto duplicó el del año precedente.
Como dijimos, las diversas reglamentaciones que rigieron el otorgamiento de los préstamos establecieron tratamientos preferenciales en cuanto a porcentaje de acuersdos, plazos e intereses, a las operaciones destinadas a la construcción o adquisición de la vivienda propia, especialmente cuando el titular era beneficiario de institutos de previsión social. Igual consideración cabe hacer con relación a los préstamos para la reconstrucción de San Juan (Ley 12.865.
Se extendió también durante varios años el apoyo crediticio del Banco a la edificación sobre casas de una sola planta y espacios libres, conforme al Decreto 16.465/47 y sus ampliaciones. En un orden general, las reglamenta­ciones sucesivas contuvieron también previsiones relativas al otorgamiento de préstamos destinados a la construcción de casas o grupos de viviendas para locación o venta, como asimismo normas para el acuerdo de créditos a cooperativas o asociaciones civiles sin fines de lucro destinados a la construcción de viviendas de sus afiliados, y para la edificación de hoteles, establecimientos educativos y de medicina asistencial.
Yujnovsky señala que, en la Capital Federal, la superficie a cubrir por los permisos de edificación descendió relativamente al tiempo que se incrementó la de los partidos del Gran Buenos Aires, a un ritmo muy inferior al del flujo financiero.
Esto debido al cambio ocurrido en las características del crédito: aumentó el correspondiente a obras en la periferia del área metropolitana y para sectores de menores ingresos relativos, siendo baja la superficie promedio de las obras involucradas. Por ello, el incremento de los créditos no incidió tanto en la superficie total de construcción.
El plan económico adoptado por el gobierno para enfrentar la recesión que comienza en 1950 determinó una caída del flujo financiero anual para ese año y el siguiente, lo que se reflejó también en el monto del saldo. Estas reducciones son anteriores a la caída de la producción en el sector construcción, cuyo punto más bajo se halla recién en 1953. Posteriormente, y de acuerdo con los lineamien­tos del Segundo Plan Quinquenal, en que se intentó aplicar una política de crédito antirrecesivo, el flujo financiero volvió a aumentar abruptamente hasta 1954, cuando se alcanzó el máximo de monto escriturado en todo el período histórico desde 1900 hasta nuestros días
También creció la cartera de préstamos hasta llegar a un máximo en 1955; después de una reducción en 1951, el porcentaje de la inversión con financiamiento a largo plazo aumentó en forma sustancial, hasta llegar al 67% en 1954.
Por resolución del Banco Central de fecha 31 de mayo de 1949, se encomendó al Banco Hipotecario Nacional la atención de los préstamos hipotecarios que debían acordar las Sociedades de Ahorro para la Vivienda, a las cuales, posteriormente, por Decreto 32.002/49 del Poder Ejecutivo Nacional, se les retiró la personería jurídica. En el mismo decreto se estableció que los créditos hipotecarios constituidos a favor de dichas entidades fueran transferidos al Banco.
En cumplimiento de esta disposición el Banco Central como liquidador de las compañías resolvió que, a partir del
1de julio de 1950, el Banco Hipotecario Nacional tomara a Su cargo la administración de las carteras de las ocho propiedades que funcionaban en Capital Federal, y a partir del 1 de agosto de las seis sociedades del interior, todo ello :como paso preliminar para la transferencia definitiva de Dichas carteras, que se concretó más adelante, de acuerdo con las bases establecidas entre la institución y la entidad liquidadora.
La incorporación de las precitadas tareas y el incremento del número de viviendas erigidas por acción directa hicieron necesaria la creación de organismos específicamente afectados a la administración de los inmuebles, siendo de destacar que al término de 1955 las unidades administradas por el Banco alcanzaban a 4.49 1, de las que 2.779 estaban entregadas en locación y 1.712 en venta.
Entre las reformas introducidas en el orden interno de la institución, con el propósito de amoldar el mecanismo administrativo a las exigencias y modalidades de las nuevas operaciones, cabe consignar como una de las más importantes la que confiere autonomía a las sucursales para acordar préstamos directamente y hasta ciertos límites, graduados en relación con sus respectivas categorías. Esta innovación promovió una intensa actividad en las sucursales.
Esta reforma se complementó con la creación de cuatro gerencias regionales denominadas "Capital y suburbano", "Buenos Aires y Sud", "Litoral y Norte", "Centro y Cuyo", que tuvieron la supervisión de las sucursales de su respectivas zonas.
El vasto desarrollo de la actividad del Banco bajo el régimen de su Ley Orgánica de 1946 queda reflejado a grandes rasgos a través de las siguientes cifras: la cartera hipotecaria que al 31 de diciembre de 1946 estaba constituida por 101.223 préstamos con un importe de 1.667 millones de pesos, se había elevado a 492.266 préstamos con un monto de 28.153 millones al término de 1957.
La acción directa del Banco en materia de construcciones se realizó inicialmente con fondos provistos por el Estado, y, luego, en el período de mayor desenvolvimiento, con recursos del Banco Central y fondos propios de la ínstitución.
Por Ley 13.539 se autorizó al Estado la venta de los bienes inmuebles de su propiedad considerados de derecho privado. En su decreto reglamentario el 15.054/50 se determinó que el Banco tomaría a su cargo la venta de las tierras al público, prestando asimismo su colaboración para la fijación de los precios básicos, labor en cuyo cumplimiento la institución procedió a la tasación, estudio de los títulos, mensuras, amojonamientos, remate y escrituración de numerosas propiedades.
El Banco participó asimismo de la elaboración del proyecto originario que se concretó en la Ley 14.277 que disponía la venta por su intermedio de todas las viviendas construidas o adquiridas por los ministerios nacionales a través de sus dependencias centralizadas o descentralizadas o que por cualquier título pertenecieran al Estado, y la enajenación de los sobrantes de los predios adquiridos para la formación de barrios de viviendas, siempre que no estuviesen afectados a necesidades de servicios públicos. Para la ejecución de lo dispuesto el Banco implantó un régimen especial de préstamos a otorgarse a los adquirentes.
Es interesante consignar, con relación a la ampliación de funciones, la evolución de la cantidad de personal del banco que crece un poco mas del 10 %
Pese a lo que indicaba la ley, el Banco no fue la única institución pública que otorgaba créditos hipotecarios. En enero de 1947 comenzaron a jubilarse los empleados de comercio. los beneficios de los afiliados de la caja, que contaba con 600.000 miembros, se extendían al otorgamiento de préstamos en efectivo o hipotecarios.
Al cumplir tres años de actividad el INPS creado por decreto ley 29.176 adoptó la creación de secciones jubilatorias, secciones de maternidad e infancia, accidentes de trabajo, préstamos con garantía real ordinaria para dotar a sus afiliados de créditos para la vivienda.` Su partici­pación alcanzó el 9% del total de fondos escríturados en el período 1950/1954, con un promedio de 3.574 créditos anuales entre 1950/1955 y 3.696 en 1954/1955.
Una nota del periódico sindical de julio de 1955 señala que el Instituto de Previsión Social había realizado préstamos a las entidades gremiales para constrouir 513 viviensas y 21 barrios con 3620 departamentos.
En cuanto a la construcción directa por parte del Estado. de ésta participaron el Ministerio de Obras Públicas de la Nación así como institutos provinciales de vivienda, aunque en muchos de estos casos el Banco se encargara de la adjudicación y ofreciera los préstamos para su venta.
El Ministerio de Obras Públicas fue también proyectista sobre todo, del más grande emprendimiento del momento en materia de vivienda, Ciudad Evita, en La Matanza. Provincia de Buenos Aires, conjunto de quince mil viviendas con equipamiento de servicios (escuelas, almacenes, comisaría, iglesia, etc.) del que se llegaron a construir cinco mil. Otro de sus proyecto del mismo ministerio fue el barrio Presidente Perón, con 427 viviendas en el barrio Saavedra de la Capital Federal.
A la tradicional gestión crediticia del Banco se le agregó. por Decreto 24.155/47, el ejercicio de la acción directa en materia de construcción de viviendas, al transferírsele a la institución las funciones que por Decreto 157/45 se habían confiado a la Administración Nacional de la Vivienda así como de las funciones de crédito hipotecario que cumplen actualmente las otras instituciones oficiales del Estado, sean de previsión social o de otra naturaleza Art. 4, 43, y 44 del Decreto 14.961/46), siendo la única institución oficial habilitada para otorgar créditos con garantia hipotecaria."
En el desarrollo de esta nueva gestión, el Banco encaró y ejecutó vastos planes de edificación de viviendas en todo el país, las que se destinaron a locación o a venta.
Corresponde destacar la importante actuación cumplida para la eliminación progresiva de los precarios e insalubres alojamientos conocidos como "villas miseria" por medio de la erección de barrios de emergencia compuestos por viviendas transitorias, pero higiénicas y dignas.
En diciembre de 1947 se decidió invertir cien millones de pesos en la construcción de viviendas populares, sin perjuicio del plan acordado bajo la Ley 12.921.